Вы здесь

Обзор практики государственной регистрации и принятия решений об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований Псковской области и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Псковской области в I полугодии 2017 года

Во исполнение Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», приказа Минюста России от 24.08.2005 № 139 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» и в соответствии с Положением об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным приказом Минюста России от 03.03.2014 № 26, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области реализуются полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований, расположенных на территории Псковской области, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы, ведению государственного реестра уставов муниципальных образований Российской Федерации, проведению антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации.

В I полугодии 2017 года в Управление для государственной регистрации поступили 94 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее также – МПА).

Из данного числа актов:

- зарегистрирован 71 МПА;

- приняты решения об отказе в государственной регистрации в отношении 6 МПА, из них в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству и (или) законодательству Псковской области – 4 МПА, в связи с нарушением установленного порядка принятия – 6 МПА, в связи с наличием коррупциогенных факторов – 2 МПА;

- возвращены 11 МПА, из них в связи с отзывом документов главой муниципального образования – 11 МПА.

Наиболее характерными нарушениями федерального законодательства и законодательства Псковской области, послужившими основаниями для отказа в государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, являются:

1) изменение закрепленного Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) перечня вопросов местного значения муниципального образования.

Например, вместо дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в перечень вопросов местного значения в уставе муниципального образования включена «организация дорожной деятельности», что противоречит части 1 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16.2 данного Федерального закона;

2) закрепление в уставе возможности официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов исключительно на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет».

На основании части 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Раскрывая понятие официального опубликования нормативного правового акта, пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в пункте 21 разъяснил, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Таким образом, основным законодательно закрепленным критерием официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов является критерий общедоступности.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, порядок обнародовании акта должен обеспечивать возможность доведения его до сведения населения и ознакомления с его содержанием.

Данный вывод подтверждается судебной практикой. Так, в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.10.2016 № 43-АПГ16-14 об отмене решения Верховного суда Удмуртской Республики от 27.05.2016 и признании частично недействующими частей 4 и 5 статьи 52 устава муниципального образования «Город Ижевск» указано, что использование новых информационных технологий в качестве способа официального опубликования нормативных правовых актов возможно лишь при условии обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ к такому роду информации – в частности, при создании пунктов подключения к сети «Интернет» в местах, доступных для пользователей информацией (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах) в соответствии с требованиями части 2 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

При отсутствии обеспечения доступа неограниченного круга лиц к текстам муниципальных нормативных правовых актов нарушается право граждан на ознакомление с текстами правовых актов органов местного самоуправления, действующих на конкретной территории, предусмотренное частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного, официальный сайт муниципального образования в сети «Интернет» не может быть источником официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, альтернативным официальному печатному изданию или обнародованию правовых актов в общедоступных местах, а может лишь служить дополнительным средством ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами;

3) отнесение к компетенции представительного органа муниципального образования полномочий по утверждению порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа.

Полномочия по установлению порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа исключены из компетенции органов местного самоуправления в связи с признанием части 3 статьи 54 Федерального закона № 131-ФЗ утратившей силу с 01.01.2014 в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Федерального закона от 28.12.2013 № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В настоящее время вопросы контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд урегулированы Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Пунктом 3 части 1 статьи 99 указанного Федерального закона установлено, что контроль в сфере закупок осуществляют органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, в пределах их полномочий.

Согласно пункту 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий органами внутреннего муниципального финансового контроля определяется муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

4) наделение представительного органа муниципального образования полномочием по определению порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений.

Названная норма противоречит подпункту 3 пункта 2 статьи 13, подпункту 3 пункта 2.1 статьи 16, подпункту 3 пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которым порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных бюджетных или казенных учреждений устанавливается местной администрацией муниципального образования;

5) наделение местной администрации муниципального образования полномочиями по утверждению бюджета поселения муниципального образования и утверждению отчета об исполнении бюджета муниципального образования, а также по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов муниципального образования.

Указанное положение устава противоречит пунктам 2 и 3 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, в силу которых утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление, изменение и отмена местных налогов и сборов находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Анализ практики государственной регистрации показал, что основными причинами наличия в уставах и МПА норм, противоречащих федеральному и областному законодательству, являются:

- отсутствие в органах местного самоуправления муниципальных образований специалистов по мониторингу федерального и регионального законодательства;

- неверное толкование органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления норм действующего законодательства;

- значительная динамика изменений действующего законодательства;

- попытки закрепить в уставах и МПА нормы, разграничивающие полномочия органов местного самоуправления, без учета требований федерального законодательства.

Кроме того, продолжали иметь место факты нарушения установленного федеральным законодательством порядка принятия уставов и изменений в них.

Например, с нарушением требований, касающихся порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, было принято решение Собрания депутатов сельского поселения «Жижицкая волость» от 22.05.2017 № 50 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Жижицкая волость» (далее – Решение).

Так, в силу требований части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В справке об официальном обнародовании проекта изменений в Устав муниципального образования «Жижицкая волость», представленной главой сельского поселения «Жижицкая волость», указано, что проект рассматриваемого Решения в нарушение требований части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ был обнародован в помещении Администрации сельского поселения «Жижицкая волость» и в Жижицкой сельской библиотеке 10.05.2017, то есть за 12 дней до дня принятия Решения.

Таким образом, из представленных для регистрации Решения документов следует, что Решение было принято с нарушением порядка его принятия, установленного Федеральным законом № 131-ФЗ.

С нарушением установленных Федеральным законом № 131-ФЗ требований принято и решение Собрания депутатов сельского поселения «Шелковская волость» от 29.12.2016 № 81 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Шелковская волость» (далее – Решение).

В соответствии с требованием части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Согласно части 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом муниципального образования.

Как следует из пункта 1 статьи 25 Устава муниципального образования «Шелковская волость» Собрание депутатов сельского поселения «Шелковская волость» состоит из 14 депутатов. В тоже время представленное на государственную регистрацию Решение было принято только 8 депутатами, что подтверждается протоколом 11-ой сессии Собрания депутатов сельского поселения «Шелковская волость» от 29.12.2016.

Следовательно, для принятия Решения необходимо, чтобы за него проголосовали не менее 9 депутатов Собрания депутатов сельского поселения «Шелковская волость».

Согласно пункту 2 части 6 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для отказа в государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования может быть нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

На основании изложенного в государственной регистрации решения Собрания депутатов сельского поселения «Шелковская волость» от 29.12.2016 № 81 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Шелковская волость» было отказано.

Имелись в I полугодии текущего года и случаи отказа в государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в связи с наличием коррупциогенных факторов.

Так, подпунктом 1.6 пункта 1 решения Собрания депутатов сельского поселения «Жижицкая волость» от 22.05.2017 № 50 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Жижицкая волость» статью 19 Устава муниципального образования «Жижицкая волость» (далее – Устав) «Досрочное прекращение полномочий главы сельского поселения» предлагалось дополнить пунктом 5, согласно которому в случае досрочного прекращения полномочий главы сельского поселения либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое решением Собрания депутатов сельского поселения.

Указанная норма Решения вступает во внутреннее противоречие со статьей 20 Устава «Временное исполнение полномочий главы сельского поселения», в пункте 1 которой предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий, временного отсутствия главы сельского поселения (отпуск, болезнь, длительная командировка и др.) или невозможности выполнения им своих полномочий по иным основаниям в течение более чем 3 дней его полномочия по должности главы муниципального образования и по руководству деятельностью Собрания депутатов временно исполняет заместитель председателя Собрания депутатов, а по руководству деятельностью Администрации сельского поселения – должностное лицо Администрации сельского поселения в соответствии с распоряжением главы сельского поселения.

В результате сложившейся неопределенности применение обеих названных норм одновременно не представляется возможным.

Кроме того, внутреннее противоречие между подпунктом 1.6 пункта 1 Решения и статьей 20 Устава является нормативной коллизией – коррупциогенным фактором, создающим для органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «и» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96).

Вместе с тем, оценивая практику государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, следует отметить, что в целом органами местного самоуправления на территории Псковской области в достаточной мере реализованы полномочия по принятию уставов муниципальных образований и своевременному внесению в них изменений.

06 июля 2017 года
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).